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    今天是: 2022年06月29日 星期三
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    08
    2017-03
    金融監管 鞏固危機后的改革成果
       在過去幾年里我們看到,為增強金融體系的韌性,審慎監管框架進行了大量改進。在銀行業,既有由資本和流動性要求提高引起的數量改進,也有全系統監管方式帶來的質量改善。

      并非只有銀行業如此。保險業也進行了卓有成效的工作。銀行業之外也已經采取措施控制過度的杠桿率、期限及流動性轉換對金融穩定的影響。此外,監管框架的完善驅動著金融交易向中央對手方(CCPs)轉變。為應對個體金融機構和金融基礎設施帶來的系統性影響,我們正在實施更好的處置機制與計劃。

      然而,危機七年之后,這些重要工作并沒有舒緩金融市場參與者的不安情緒,特別是銀行還仍然需要解決市場的疑慮,這從較低的市凈率可以明顯看到。市凈率平均在二分之一左右,而歐元區和日本的銀行則更低。而在許多拉丁美洲的銀行,這一數字仍有下滑趨勢。

      市場參與者的不安也能從年初金融市場的壓力中反映出來。一是來自于全球經濟不平衡增長的脆弱性。當今全球經濟既被大量債務拖累,也未出現生產率的增長。另一個因素源于金融體系殘存的脆弱性。在一些經濟體,信貸周期已經進入下降周期,基本面正在走弱。

      這些不安提醒著我們,金融穩定性是一個廣泛的問題,而監管顯然只是解決辦法的一部分但卻是重要的部分。因此,我們應該把這些不安視為對反思如何鞏固危機后監管改革成果的呼喚。朝著這一方向我們已經做出了許多努力,這涉及到完成改革、促進實施的一致性以及監控實施監管后帶來的預期和非預期結果。

      在此背景下,我的發言將圍繞三個主題。第一是及時一致地完成監管議程的必要性。在這部分,我會側重于銀行業審慎監管問題,強調在制定總體資本需求、維持框架的風險敏感性和堅持簡潔性原則之間尋求恰當平衡的重要性。對主權風險敞口的處理就是一例。

      第二,我提倡從整體的角度來評估監管改革的效果。我用“整體”的意思是,考慮金融中介不斷發展的特點以及金融體系中風險和杠桿的瞬息萬變。比如,整體觀可以讓我們看到,危機后市場流動性的發展與監管改革的預期結果大體一致。它也有利于我們認識到日益重要的資產管理業帶來的新挑戰。更一般地說,整體觀為我們進行下次戰爭作好了準備。

      第三,我主張主動監督在審慎政策框架中扮演更突出的角色??紤]到金融體系的不斷發展和隨之而來的風險,我們需要一個規制、監督與公司治理互補的框架。

      完成改革與鞏固成果

      資本監管的總體尺度

      改革已經導致銀行持有比過去明顯更多、更高質量的資本。改革也促使它們建立更強的流動性頭寸。因此,當前人們普遍認為,最低資本要求大致在合適的范圍內。完成監管議程的剩余工作的目的不是大幅提高資本充足率。當然,與此同時我們要認識到,如有必要,各國主管部門可以超出最低要求以應對特殊情況。

      此外,我將強調鞏固迄今為止的改革成果的重要性。股權資本是銀行借貸的基礎,而后者是實體經濟的支柱。國際清算銀行的研究發現,在合理范圍內,更多的資本伴隨著更多的借貸。在一個包含約100家銀行的樣本中,權益-總資產比率每上升1個百分點,年度貸款增速將上升0.6個百分點。這一結果與銀行籌資市場的情況是一致的,籌資市場會以低成本來鼓勵資產負債表穩健的銀行。的確,權益-總資產比率每上升1個百分點,銀行的債務融資成本將下降4個基點。

      這些因素應該被考慮進來,以在總體資本要求的確定中尋求平衡??紤]到未來對大幅提高資本充足率缺乏興趣,我們需要確保改革順利完成,同時也不再降低資本最低要求。例如,在設定杠桿率要求時,對監管措施影響市場流動性的擔憂和權益資本對銀行業務的好處中尋求平衡十分重要。

      監管風險的權衡:風險敏感性與簡潔性之間的平衡

      在完成監管改革的過程中,一個關鍵挑戰是在應對風險權重過度變動的同時,維持資本要求的風險敏感性。

      為此,巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)正致力于限制銀行內部模型的使用。最近的BCBS咨詢文件中提出了去除某些風險(如操作風險)內部模型的方案。該方案尚在討論,它也提出要限制信用風險內部模型的使用,特別是通過對某些風險參數或風險權重設置下限。在這里,最后的保險是杠桿率要求,它是在“雙保險”原則下確定的。國際清算銀行(BIS)的研究發現,標準制定者可以將最低杠桿率要求提高到3%以上卻能獲得經濟上的凈收益。

      以上各項相互補充的選擇尚在討論,而牢記減少風險權重差異過大的原因尤為重要。這是為了阻止銀行對風險權重采取激進的“最優化”策略,因為此類行為將銀行資本和承擔的風險割裂開來。因此,風險權重過低的銀行,資本要求將會提高。

      敞口真正的風險在于其未知性,因而風險權重的適度變動是健康的,牢記這點同樣重要。健康的變動來自于各銀行互不相同的內部模型。不同模型產生的誤差在加總后傾向于相互抵消。因此,從整體角度看它們是穩定的。

      以監管為目的使用內部模型也讓銀行對維持最先進的風險管理框架負責。這一任務使得銀行家和監管官員之間,就如何不斷改進風險度量和管理開展了持續的對話。如果沒有可靠的風險度量——這依賴于好的模型和高質量的數據——就不可能堅持“風險越大,資本越多”的原則。

      我們也應該認識到,即使我們擁有所有能得到的最好的數據,風險參數的重大不確定性也仍然可能存在。在此情況下,應該有針對不確定性的監管保障措施。證券化提供了一個典型例子。衡量證券化簡單、透明與可比性的BCBS-IOSCO標準,是邁向分辨不同結構所需資本多少的可喜的一步。此外,國際清算銀行(BIS)的研究表明,即使是簡單到不切實際的結構,也會受到大量不確定性的影響。而這些無法避免的不確定性對牢固的監管保障提出了要求。

      銀行的主權風險敞口

      在銀行主權風險敞口的背景下,維持監管風險敏感性的難題逐漸凸顯。

      雖然巴塞爾框架的基本原則是為每個風險敞口配備監管資本,但是各國監管部門可以在職責范圍內為某些主權風險敞口破例。目前巴塞爾監管文件中的一條腳注允許各國監管機構對以債務人所在國貨幣計價籌資的主權風險敞口接受零風險權重。該條款已經被普遍使用。主權風險敞口的優待政策也延伸到流動性要求和巨額風險敞口規則。這種優待政策目前尚在評估之中,完成時間多半將在監管改革的其他部分之后。

      從市場運行的角度,有觀點認為應該支持主權風險敞口的優待政策。他們強調,銀行對主權債券市場的正常運行至關重要,尤其是在固定收益證券市場剛剛起步的新興市場經濟體。他們還強調,增加銀行持有主權風險敞口的成本要承擔損害貨幣政策操作的風險。

      但從審慎的角度來看,主權風險敞口的優待政策缺點明顯。優待政策削弱了國際標準的風險敏感性,也忽略了如下歷史證據,即本幣債務并非沒有風險,它的敞口可能對銀行帶來破壞??紤]到這點,主權風險敞口的優待政策具有扭曲性:它造成了與監管框架其余部分的不一致,而在其余部分,資本要求與敞口風險程度同步上升。這也導致了對風險的錯誤定價,從而可能帶來資源的錯配,比如減少中小企業融資增加主權融資。

      總體來說,主權風險敞口的監管處理涉及到重要的權衡取舍??紤]到主權與銀行的聯系,為了資源的有效配置,我們應該削弱這些敞口的特權地位。

      整體的監管方式

      現在換個話題,我主張在審慎政策制定上采取整體的方法。這種方法對恰當評估改革成效與識別不斷發展的金融體系中新的風險十分必要。

      市場流動性的變化

      讓我首先談談市場流動性供應的改變,隨著越來越多的金融中介受益于資本市場,它的意義愈發重大。全球金融危機為市場流動性固有的順周期性提供了一個極端的例子。在繁榮時期,過度的杠桿和錯誤的風險定價會導致廉價的流動性,而市場參與者將其視為理所當然。最終,突如其來的危機會讓流動性枯竭,他們的幻覺隨之破滅。

      因此,以往的常態是個反面例子,因為它產生了盲目的樂觀自滿情緒。這一認識導致了危機后出臺了旨在實現平常時期流動性供應定價更為保守的一系列政策措施。這些措施是邁向限制流動性幻覺的關鍵一步。

      當然,在平常時期限制流動性幻覺并不能自動保證流動性在總體性的金融困境時期仍富有彈性。在緊張時期,私人部門流動性的供應無法避免地降低:沒人想接燙手山芋。因此,現實地看待我們關于市場流動性的目標非常重要。

      一個直接目標是矯正流動性風險定價的盲目低估現象。在平常時期,定價更加保守——因而供應更加緊張——的做市業務,將會抑制金融流動性內在的順周期性。順周期性減弱的主要好處在于,增強了做市商的客戶對普通流動性沖擊的抵抗力。這意味著普通的沖擊不太可能星火燎原,產生系統范圍的緊張形勢。

      交易商的緊縮

      全球金融體系委員會最近的一份報告盤點了市場流動性的變化。一個發現是,標準的價格型指標并不能給出流動性減弱的確鑿證據。不過,交易商的緊縮從像交易額和余額這樣的數量型指標中可以明顯看出。

      不可否認,由于做市交易倚重資產負債表,在新的或即將到來的監管下,它也變得更需要資本。這讓我想到兩個問題:更多的資本對做市是有利還是有弊?監管對做市商是否有約束力?

      關于權益資本的角色,申鉉松在倫敦商學院的演講中提供了一個有趣的圖表。圖表顯示,在過去市場流動性充足的好日子里,美國交易商將杠桿率從2000年的29倍左右提高到了危機前的50倍。2009年初,在新的監管措施通過之前,杠桿率又回落到了28倍。從那以后,這一數字還在進一步下調。

      參照申鉉松所說的例子,危機前交易商的高杠桿率意味著流動性供應建立在脆弱的基礎上。50倍的杠桿水平是脆弱的基礎,無法支撐具有彈性的流動性供應。這讓交易商在面臨市場波動和市場壓力時無法提供流動性。交易商(而不是監管者)自身的風險規避要求去杠桿,然后交易商不得不拋售持有的證券,而且從金融穩定的角度來看這并不是合適的時機。如果交易商的權益資本與它們的資產負債表規模更加一致,此行為帶來的動蕩本可得到緩和。

      申鉉松演講中的另一個證據回答了上面的第二個問題:監管是否限制了做市商的交易能力?該證據顯示,銀行在沒有監管的情況下,自己有效地限制了做市能力。在70個大型銀行中,2007~2014年間的累計凈利潤中只有不到一半(14億美元)轉為股本。而剩下的超過17億美元則以股利和股票回購的形式支付。因此,大型銀行系統性地無視進一步充實資本實力的機會,而遠未受到監管的限制。假使留存了更多收益,他們就能夠更好地擴展其中介活動。

      這些觀察資料促使我們從整體角度看待針對做市商流動性服務供應的監管改革的成效。的確,改革增加了做市等倚重資產負債表的交易的成本。但反過來,它也導致資產負債表更加穩健,從而增強交易商的韌性。韌性增強也導致平常時期流動性服務的定價更加保守。通過鼓勵這種定價,監管實際上促使銀行對流動性幻覺的風險負責??偟膩碚f,從定性的角度,我們正朝著正確的方向前進。

      而從定量的角度:流動性供應的價格是太高還是太低?監管是否造成交易商過度緊縮?這是一個重要的實證問題,肯定有不少研究者會嘗試回答。有用的實證研究應該考慮到,除監管之外,其他因素也會導致交易商的緊縮。這些因素包括危機后交易商風險承受能力的下降,以及更加保守和細致的風險評估。金融市場的結構性變化,比如算法和流動性高頻交易的增加,以及新流動性供應商的進入,也起到了一定作用。除此之外,非常規的貨幣政策也改變了持有存貨時成本-收益的權衡取舍:它在低利率時抑制波動,而且吸收了優質抵押品的供應。

      資產管理者:維持流動性幻覺

      對流動性價格的實證評估也需要考慮附帶風險的演變。由此引出資產管理者的話題。資產管理者從危機后的市場參與中獲益,因而其行動正受到越來越多的關注,因為其商業模式可能會激發放大市場波動的行為。這就是我們所說的杠桿行為。這種行為播下了市場流動性風險的種子。

      在交易商縮小市場流動性供應規模的同時,資產管理者繼續承諾隨時贖回,從而鼓勵客戶的流動性幻覺。由于他們在金融困境時可能無法兌現承諾,資產管理者可能在錯誤的時間加劇流動性短缺。

      這一方面的審慎監管工作正在展開,這牽涉到資產管理者和監管者。前者需要自我處理流動性服務供應的變化乃至近期整個市場的變化。相應地,監管者正加緊使用壓力測試。

      CoCo債券:新風險的近期案例

      新風險的另一個例子來自緊急可轉債券(又稱CoCo債券)市場最近的波動。滿足監管要求的CoCo債券,增強了銀行吸收損失的能力。CoCo債券吸收損失的特征之一是利息支付緊急暫停。2015年12月,CoCo債券投資者察覺到了支付暫??赡苄缘纳仙?。同時,股價螺旋下降,而違約互換合約(CDS)利差急劇上升。從整體角度可以看出,這些事態發展與精明的CoCo債券投資者對沖迫在眉睫的損失是一致的。這些對沖活動包括共同出售股票,通過CDS合同購買保險,這會加大金融壓力。

      CoCo債券投資者的對沖行為產生的風險是一種新型手段帶來的新型風險。盡管一直把這種風險放在心上十分重要,我們當然也需要認識到CoCo債券吸收損失這一特性的好處。除暫停利息支付之外,可能發生的資產減記和股權轉換也表明,CoCo債券等手段可以維持問題銀行的資金周轉。因此,在緊張時期,CoCo債券可以自動吸引新的股權,以使銀行保持韌性。

      主動監督扮演更突出角色的例子

      在整體觀的指導下,及時完成監管改革對鞏固危機后使金融業更加強健的成果十分必要。但是,著眼未來,我們需要應對金融中介不斷發展的特點。金融體系的不斷發展和風險的瞬息萬變意味著,不需頻繁改變規則即可適應各種情況的審慎政策框架,讓我們受益匪淺:在此框架下,主動監督扮演著比以往更加突出的角色,以更有效地補充監管與公司治理。

      監督措施具有能夠快速適應不同情況的優點。通過與監管規則互補,主動監督可以幫助減少反復改進監管標準的需要,從而促進監管規則穩定。我之前對風險權重變化的討論可以幫助說明這種互補性。通過實施更加嚴格的模型審批流程,監督可以加強銀行在開發、維護并使用合適模型中的紀律。這將導致模型結果在既定的一系列監管標準下更加穩健。此外,壓力測試可以就是否需要超過最低監管要求為監管者提供有價值的信息。

      誠然,銀行對自己的風險管理負有主要責任。這需要堅實的企業文化,監管者不能也不應去控制它。但是監管者可以對銀行的價值觀、流程和激勵機制設定預期。他們也可以要求銀行實施并堅持穩健的公司治理政策與做法。為幫助各國監管者,BCBS修改了關于銀行公司治理的主要原則,以實現銀行機構中良好的公司治理。特別地,這些新原則試圖通過將回報與風險更好地掛鉤,來遏制過度的冒險行為。此外,2014年以來,金融穩定委員會(FSB)的指導性文件將良好的治理、合適的風險偏好以及與風險掛鉤的回報設立為健全的公司文化的三大基礎。FSB也在協調標準制定機構的兩項工作:增強治理結構與處理不當行為產生的風險。除此之外,三十國集團也在風險文化方面制定了有用的文件。

      歸根結底,我們應該促使金融機構致力于穩健的風險管理。近年來,銀行一直在增加權益資本以滿足新的監管要求,這在一定程度上是對危機后變得更加嚴格的國際要求做出反應。此外,在金融繁榮時期,監管規則應具有約束力,這時私人的風險評估有過度樂觀的趨勢,而個體機構不會使累積的系統性風險內部消化。但是一旦危機后過渡期結束,我們將處于中性的金融環境中。此時,來源于風險管理體系的銀行經濟資本應該占據舞臺中央。這為銀行和監管者之間就評估不斷演變的風險展開互惠互利的對話提供了空間。這也與如下原則是一致的:風險管理是銀行而不是監管者的責任。

      結論

      今天我將演講聚焦于銀行業,呼吁鞏固危機后監管改革的成果。當前的緊要任務是完成監管議程,而完成的方式既要認識到權益資本對金融中介活動至關重要,又要在維持監管框架的風險敏感性的同時達到穩健的風險權重。不論是執行這項任務還是展望未來時,政策制定者都應該采取整體的觀點,并考慮到金融體系的不斷發展及相應風險的瞬息萬變。這種觀點表明,為了保持危機后改革的長期成果,我們需要用靈活的監督工具對監管規則進行補充,并保證銀行積極參與風險度量與管理過程。

      (作者系國際清算銀行總經理,本文是他在2016年5月10日于里斯本召開的第101屆拉丁美洲貨幣研究中心中央銀行行長會議的演講稿。由武漢大學經管學院肖沛然翻譯,歐明剛校。)

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