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    2017-08
    混業下的金融監管四個轉向
       混業經營早已是世界金融業發展的大趨勢。早于全球金融海嘯(GFC)以前,很多觀察家以及國際機構對金融服務的趨同(Financial convergence)所帶來的監管挑戰已經提出了不少的疑慮。在GFC爆發以后,各國政府才發現銀行、投資銀行(或券商)和保險公司在整個系統之中錯綜復雜的關系??墒?,各國中央銀行以大水漫灌的方式救市,把凈息差(net interest margin)推至極低水平,使得銀行有更強烈的意愿加杠杠,提高收益率。某種程度上,金融監管部門近年加強審慎宏觀管理,提高對風險資本金的要求,是為了應對貨幣寬松帶來的潛在金融泡沫。由此可見,貨幣政策與金融監管是不可分割的兩兄弟。

      近年,中國金融業者也有混業經營的沖動。錢太多,利率低,資金找出路,市場出現各式各樣的金融產品來吸收資金、轉手投資,銀行、保險、資管、信托等機構角式模糊。另外,傳統的貨幣政策制定,是以央行和銀行系統作為其理論基礎。如今,在銀行和非銀金融機構已經不分你我、真偽難分的時候,對貨幣政策的效果和效率也帶來一定的影響。也就是說,傳統的監管框架可能已經跟不上現階段的發展。有了這個大背景,便更容易理解全國金融工作會議提出的各種政策方向中。大會已經開了,調子已經定了,今后,中國的金融監管模式能不能真正跟得上新時代的發展,需要處理好四個比較重要的“轉向”。

      首先,從“行業發展”到“專業監管”的目標轉向。金融監管機構在監管和行業發展中的雙重角色,源自監管部門成立之初。彼時,國內的金融市場處于起步階段,金融機構中存在著強烈的計劃經濟思維,金融產品簡單,金融行為以對內為主,金融交易并不活躍。因此,行業主管部門的面臨的主要問題之一,不是金融“泡沫”,而是金融部門不能跟上經濟發展對于金融服務的需求。這就在客觀上需要管理部門承擔大量的行業發展職能。在實踐上,金融管理部門致力于放松管制和審批,并進行了大量的市場建設工作。這些都對境內的金融體系和金融市場發展起到了重要作用。例如,在2002年末,全部債券市場規模只有人民幣3.7萬億元,企業債券的發行僅限于重點國有企業。而在2016年末,債券市場的存量已經超過了人民幣64萬億元,是當年的17倍,債券的種類和發行渠道也不斷增加。

      經過十幾年的高速發展,金融體系快速成長。隨著產品的豐富和市場深度的拓展,金融行業已經具備了相當強的服務實體經濟的能力,甚至擁有駕馭宏觀經濟起落的實力。但是高速的發展也帶來了風險的積累,出現了個別金融機構經營行為過于激進、博弈監管、通過規避監管來放大杠桿、過度承擔風險等問題。在這樣的背景下,必須將行業監管與市場發展分割開來,讓市場的歸市場、監管的歸監管。但是,對于監管機構而言,從十幾年的“家長模式”中走出來,迅速轉變為純粹的、高水平的監管者,不僅僅面臨技術上的挑戰,更多是思想的挑戰。

      在這樣的背景下,全國金融工作會議提出了“恪盡職守、敢于監管、精于監管、嚴格問責的監管精神”,就是正視現實、推動監管機構角色轉變的起點。在國外,很多監管部門為了提高專業水平,甚至愿意招聘行業翹楚、外國專家參與監管工作。下一步的工作,應該是建立一組擁有國際視野同時了解行業運作的專業監管團隊。

      第二,從“機構監管”到“功能監管、行為監管” 的對象轉向。我們在此不想贅述功能監管和行為監管的定義,但想說明,二者的本質是一致的,就是跳出“一畝三分地”的限制,強調“實質重于形式”的監管原則。在這一原則下,相同的金融功能或行為對應相同的監管標準。

      筆者所供職的澳大利亞和新西蘭銀行受澳大利亞金融審慎監管局(APRA)的監管。澳大利亞是主要發達國家中較早實踐行為監管的經濟體。APRA成立于1998年,負責監管銀行(接受存款公司)、保險公司以及超級年金等機構,旨在維持金融機構的償付和支付能力,保障存款人、受保人和投資者存放于相關機構的資產,重點是計算該類機構對應潛在信用風險、市場風險、及營運風險的資本金要求。

      同時,澳大利亞證券及投資公署(ASIC)負責管理金融市場的運作,專注于監控金融產品的開發、銷售和交易,重點在于監管市場參與者的行為。APRA和ASIC一縱一橫,構成了網狀的金融監管結構。在2008年國際金融危機之后,各國監管機構逐步認識到了以往以機構監管為主的監管模式的不足,紛紛轉向了注重業務實質的功能監管和行為監管。其中,英國的監管改革就采取了類似澳大利亞的模式,設立了金融審慎監管局(PRA)和金融行為監管局(FCA)。

      可以說,從機構監管走向功能監管和行為監管是監管機構的自我進化。其背景是近三十年來金融中跨行業、跨市場業務的蓬勃發展,對以往的機構監管模式帶來了挑戰。中國的監管機構如今也面臨著同樣的挑戰。雖然中國金融業名義上是分業經營的,但隨著各類機構收購、控股、設立不同業態的子機構,事實上的金融控股公司已經存在了。而跨市場這一點在金融產品上體現得更為突出。以理財產品為例, 其資金往往流經理財產品、信托、證券資管等幾個類型的機構和理財、信托、資管、固定收益(非標)、債券等多個產品類別。雖然監管機構已經認識到了產品和機構關聯性帶來的潛在風險,但囿于固有的機構監管模式,在實現穿透式監管方面始終面臨著顯性或隱形的藩籬,限制了監管的效力。

      金融工作會議明確提出了功能和行為監管的方向,說明監管層已經注意到相關的問題。建議下一步的工作,是如何為各種金融功能的訂立其定義和標準,明確監管部門的分工。

      第三,從“自掃門前雪”到“互聯互通”的態度轉向。事實上,對于任何實行多頭監管的經濟體而言,監管信息的共享都是一個普遍的問題,其根源在于監管機構自我保護的心態。相對于金融機構和市場的靈活多變而言,監管部門擁有該行業的信息優勢??墒?,官僚主義往往成為信息共享的屏障。國際金融危機的發生,突出了這一問題,也為改善監管信息共享提供了契機。主要經濟體在危機后的監管改革中,都注重協調和信息共享機制的建設。例如,美國設立金融穩定監管理事會(FSOC)負責監管協調,并在財政部下設金融研究辦公室(OFR)以支持FSOC的工作。

      過去幾年,監管協調和信息共享也是中國金融監管部門密切討論的議題之一。2013年8月,國務院正式批復同意建立金融監管協調部際聯席會議制度,是在這一方面的重要進展。此次金融工作會議確定設立的國務院金融穩定發展委員會,則是對已有機制的全面升級。這一政策舉動,顯示出中國政府已經切實看到了進一步提高監管協調和信息共享的必要性,和從實際出發,解決監管痛點和難點的決心。建議下一步的工作,是落實信息數據庫的建立,并愿意提高透明度,以此作為投資者的決策基礎。

      第四,從“有權無責”到“無權有責”的權責轉向。會議定位了“金融管理主要是中央事權”,為過去若干年中央與地方在金融管理方面的博弈“蓋棺定論”。在計劃經濟時期,地方政府普遍具有“金融財政化”的情節,視金融機構和金融資源為“地方政府部門”和“第二財政”。在金融市場化之后,這一思想雖然有所減弱,但地方政府仍有很強的動力來影響地方金融機構的經營,推動銀行加大對當地的信貸投放,并為聚集金融資源而不斷設立地方性金融機構。對地方政府而言,金融風險的往往是國家層面的事情,而金融資源卻是地方可利用的“公用地”,可以“搭便車”,這就形成了典型的道德風險問題。結果往往是導致地方金融機構注重放貸、刻意做大規模、輕視風險管理,最后造成風險。而這種地方政府受益、中央金融管理部門承擔風險的機制,形成了逆向激勵。

      此次金融工作會議提出明確提出地方政府要“在堅持金融管理主要是中央事權的前提下,按照中央統一規則,強化屬地風險處置”,就是要正確規范地方政府在金融領域的權和責,通過強化其“風險職責”,避免地方政府在金融領域的過度活躍。同時,強調金融管理是中央事權,也突出了金融監管部門的權威性,有助于減少現實監管工作中的阻力。下一步,我們將密切觀察國務院層面所協調的政策方向,如何因地制宜,在地方層面得到有效落實。

      完美的金融監管框架是不存在的。如今,在中國經濟經歷了近三十年高速發展的背景下,金融業已經走到更集團化、市場化的發展階段,混業經營、影子銀行、互聯網金融已經是不可逆轉的大潮流。同時,金融市場的對外開放給利率政策和匯率政策的有效性帶來前所未有的挑戰。由于金融市場發展的速度極快,全國金融工作會議提出的對策也未必在將來能適時解決所有問題。因此,廣納意見,隨時聆聽,仍然是監管系統自我更新的最佳態度。

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